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《国家中长期教育改革和发展规划纲要》中期评估学前教育专题评估报告
发表时间: 2016-11-02 17:18:06 点击次数: 2261
 

《国家中长期教育改革和发展规划纲要》中期评估学前教育专题评估报告

 来源:教育部网站  发布时间:2015年12月02日

《国家中长期教育改革和发展规划纲要》中期评估

学前教育专题评估报告

(摘 要)

  学前教育是终身学习的开端,是国民教育体系的重要组成部分,是重要的社会公益事业。办好学前教育,关系亿万儿童的健康成长,关系千家万户的切身利益,关系国家和民族的未来。本评估报告秉持客观性、全面性和科学性原则,以《教育规划纲要》和“国十条”为依据,点面结合,定量分析和定性研究相结合,对全国及七个样本省份五年来执行和实施《教育规划纲要》的效果进行评估,总结成绩,发现问题,为推动我国学前教育的进一步发展提出建议。

  一、五年来取得的成就

  《规划纲要》实施五年以来,各级政府积极贯彻落实《规划纲要》和学前教育“国十条”,实施学前教育三年行动计划,强力推进学前教育发展,在普及学前教育,扩展学前教育资源,加大学前教育财政投入,构建公益普惠的学前教育公共服务网络,规范学前教育管理,促进教师队伍建设等方面采取了积极有效的措施,学前教育事业的发展取得了很大的成绩。

  (一)学前教育普及率大幅提高

  学前教育的普及率是评估学前教育的可获得性或“入园难”问题缓解程度的实效性指标。五年来我国在园幼儿数和学前三年毛入园率呈现稳步增长趋势,学前教育普及率大幅提高。学前教育三年毛入园率2009年仅为50.9%,2014年达到70.5%,提高了19.6个百分点,提前实现《教育规划纲要》目标;2014年,全国在园幼儿达到4050.71万人,比2009年增加52.41%,“入园难”得到有效缓解。处境不利幼儿(包括农村幼儿、流动儿童、留守儿童、残疾儿童等)、特别是学前教育基础薄弱的西部连片贫困地区适龄幼儿在园数和学前三年毛入园率快速提高,大幅度增加了处境不利幼儿接受学前教育的机会。

  (二)学前教育资源快速扩大

  学前教育资源是评价学前教育的可获得性或入园难问题缓解程度的条件性指标。五年来各级政府积极扩大学前教育资源,新建、改建、扩建幼儿园,努力扩大学前教育公共服务资源,学前教育各项资源发展快速。自2009年至2014年,全国幼儿园总量增幅达到51.88%;自2009年至2014年,班级数量增长了59.26%,专任教师数量增长了87.05%,保育员数量增长了59.75%。从各样本省市来看,五年来幼儿园总量持续增长,且增幅较大。从市级层面来看,14个样本市的城区共增加幼儿园1793所,平均每市新增城区幼儿园128所;11个样本市的镇区五年共增加幼儿园1206所,平均每市新增镇区幼儿园110所;12个样本市的乡村五年共增加幼儿园389所,平均每市新增乡村幼儿园32所。学前教育资源的快速扩大,为增加适龄儿童入园机会、缓解“入园难”提供了基本条件保障。

  (三)新增学前教育资源向农村倾斜

  新增学前教育资源、尤其是教育部门办园向农村倾斜。2009~2014,全国新增幼儿园7.17万所。2011~2014年1全国新增幼儿园43131所。其中,乡村新增13899所,占比32.23%;镇区新增16945所,占比39.29%;城区新增12287所,占比28.49%。农村(包括乡村和镇区)新增幼儿园数显著高于城区。新增的公办幼儿园(含公办性质幼儿园)主要分布在乡村和镇区(占比86.55%),城区仅占13.45%;新增民办幼儿园则主要分布在镇区和城区。农村教育部门办园在全国教育部门办园总数中的占比稳步增长。2011~2014年,教育部门办园新增19672所。其中,城区仅有2328所,占比11.83%;在镇区6655所,占比33.83%;在乡村10689所,占比54.34%。教育部门办园的农村倾斜性表明新增普惠性学前教育资源向农村倾斜、努力扩大农村公办学前教育资源的政策取向得到了较好的贯彻落实。

  2010年实施学前教育三年行动计划以后,乡村幼儿园数量大幅度增加,在2011~2014年新增了13899所。其中,教育部门办园10689所,占比76.9%;民办3774所,占比27.15%2。教育部门办园是农村学前教育发展的主要支撑力量。

  集中连片贫困地区是学前教育资源严重短缺的区域。五年来,集中连片贫困地区学前教育资源迅速扩大,学前教育资源严重短缺的现象在一定程度上获得缓解。以甘肃省58个集中连片贫困县为例。五年来该区域幼儿园数量快速增加,学前教育资源迅速扩大。58个集中连片贫困县共有乡镇959个,12499个行政村。2009年仅有546所幼儿园,2014年则增加到了1287所,共增加了741所,增幅高达135%。农村幼儿园的增幅超过城区。2009~2014年,县城幼儿园增加了86所,农村幼儿园增加了655所。已经建成并投入使用的乡镇中心幼儿园覆盖率已达到了84.12%。

  (四)公益普惠的学前教育公共服务网络建设初见成效

  公益普惠的学前教育公共服务资源配置作为“供方策略”,是解决“入园贵”问题的基本路径和重要手段。公办幼儿园是公益普惠的学前教育公共服务资源的主要支柱,对于确保学前教育的科学发展、平抑幼儿园收费具有重要的作用。五年来,各级政府大力发展公办幼儿园。对2009~2014年新增幼儿园中不同性质幼儿园的占比分析表明,教育部门办园在2011年止跌以后占比明显提高,2014年达到50.13%;集体办园和其他部门办园在2012~2013年也开始止跌回升。这种发展态势表明,自《教育规划纲要》颁布以来,尤其是学前教育三年行动计划实施以来,各级政府加大对于学前教育的投入,大力发展公办幼儿园,扶持集体和企事业单位办园,已经初见成效这些幼儿园已成为政府提供普惠性学前教育服务的主体。与此同时,政府扶持的普惠性民办幼儿园也开始成为提供普惠性服务的一支重要力量。各地都在积极探索和制定普惠性民办幼儿园的认定和管理办法,引导和支持民办幼儿园提供普惠性服务。

  公办园、公办性质幼儿园(包括企事业单位办园和集体办园等)以及普惠性民办幼儿园构成了具有我国特色的普惠性学前教育资源,公益普惠的学前教育公共服务网络建设初见成效。

  (五)学前教育财政性经费大幅增加

  经费保障是学前教育发展最基本的条件保障。近五年来各级政府高度重视对学前教育的经费投入。各样本省、市、区县均建立了学前教育的经费保障措施,对学前教育的投入总量逐年增加且增幅显著,学前教育财政性经费占比逐年提升,逐渐形成了中央、省、市、区县多级财政共同参与的学前教育投入机制。但各级政府间的分担比例因各地经济发展水平不同而有所不同。

  农村学前教育应当是学前教育财政性经费的重点投入方向。五年来各地在中央财政的支持下,高度重视对农村学前教育的投入。对农村学前教育投入经费的有五年完整数据的10个样本县,五年来对农村学前教育投入的经费增长了1011.5%。

  自2011年开始,各地都在建立健全学前教育资助制度。能够收集到的对处境不利幼儿资助信息的区县样本数自2011年以后有明显增长,表明有越来越多的区县在重视建立学前教育资助制度并收集相关信息。部分样本区县的数据表明,近五年来对家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童的资助标准、人数和总额均呈现上升趋势。

  生均公用经费从无到有,逐年提高。自2011年以来,各地陆续制定了相关政策,将生均公用经费作为学前教育专项财政投入。

  (六)加强幼儿教师队伍建设

  幼儿园教师队伍数量的充足性、稳定性和专业化发展水平是影响幼儿园教育质量的重要因素。五年来幼儿园教师队伍建设成绩显著。教育部出台《幼儿园教职工配备标准》、《幼儿园教师专业标准》、《幼儿园园长专业标准》等,对幼儿园师资配备、教师和园长素质提出了明确要求。

  幼儿园专任教师队伍数量稳步增长。2014年,专任教师184.4万人,比2011年增加52.84万人,增长40.17%。而且,增长的专任教师数量主要集中在乡村和镇区。与2011年的专任教师数量相比,2014年乡村和镇区幼儿园教师数量的增幅分别达到49.09%和45.41%,城区为33.86%。

  幼儿园教师学历层次普遍提高,专科以上学历教师占比已达66%。幼儿园教师持证人数逐年增加,无证教师人数总体上呈逐渐下降趋势。从部分样本市的情况来看,2014年,有幼教资格证的教师占比为61%,持非幼教教师资格证的占比17%,无证教师占比为22%。

  各级培训覆盖的教师人数持续增长。2011年以来,国家实施面向全体幼儿教师的“国培计划”,中央财政投入17亿元,培训中西部农村幼儿教师58.5万人次,带动各级政府加大对幼儿教师培训的投入力度。以江苏、陕西和四川三省为例。2009年参加培训的幼儿园教师人数为60750人,到2014年,已经增长到119896人。

  (七)规范学前教育管理

  规范学前教育管理是确保学前教育健康、科学发展的重要保障条件。五年来,从中央到地方,各级政府加强幼儿园准入、收费、卫生等方面管理制度的建设,密集出台了一系列法律、法规与政策、条例,制定出台各种类型幼儿园的办园标准,收费标准,实行分类管理;完善和落实幼儿园年检制度,对幼儿园实行动态监管;学前教育被纳入教育督导工作范围;对无证办园进行专项分类治理。

  幼儿园教育“小学化”违背学前儿童身心发展和学习的规律,影响幼儿园教育质量的提高。教育部印发了《关于规范幼儿园保育教育工作,防止和纠正“小学化”现象的通知》,加强专业指导,颁布《3-6岁儿童学习与发展指南》。各地教育行政部门也都注意纠正幼儿园教育“小学化”倾向,倡导以游戏为基本活动,引导幼儿园将《指南》精神与要求落实到幼儿园教育实践之中。

  (八)社会满意度

  学前教育是重要的社会公益事业,是关系千家万户切身利益的民生工程。幼儿家长和幼儿园园长是学前教育改革与发展的主要相关利益群体。抽样调查表明,家长对五年来学前教育发展的情况整体满意度较高,达70%~90%左右,但存在比较明显的省际差异。在“入园难”问题的缓解上,山东和江苏家长更为满意,四川和安徽则相对满意度较低;在“入园贵”问题的缓解上,江苏省家长满意度最高,江西省的家长满意度相对最低;在幼儿园教育质量方面,江苏和山东的家长满意度较高,江西省家长满意度相对最低;对于幼儿园教师队伍,江苏、山东和陕西的家长较之江西、安徽和四川的满意度普遍较高;在幼儿园服务距离及方式上,江苏、山东和陕西的家长满意度显著高于江西、安徽和四川。

  幼儿园园长对五年来学前教育发展的情况整体满意度较高,平均为82.85%。其中,对上级教研部门的指导满意度最高(95.1%),经费投入方面的满意度为94.4%,教师进修为90.8%,办园条件为87.8%,玩教具图书投入为83.4%,满意度最低的是教师编制、待遇、职称等(45.6%)。

  二、我国学前教育发展存在的问题

  五年来学前教育发展取得了很大成绩,但是还存在着制约我国学前教育事业健康发展的诸多问题。

  (一)学前教育普及率城乡差异显著

  我国学前教育普及水平存在明显的城乡差异,城市学前三年毛入园率高于农村。例如,甘肃58个集中连片贫困县学前三年毛入园率仅为52.30%,显著低于全国平均水平。

  (二)学前教育公共服务“公益普惠”程度不高

  当前我国学前教育公共服务资源配置的格局特点是:①公办幼儿园占比仍然较低,民办幼儿园占比过高,“公办民办并举”格局尚未形成,“入园难”普遍表现为“入公办园难”,质优价廉的公办幼儿园数量明显不足,不能满足人民群众的需要;②区域差异显著。相当多的地区、尤其是中、西部地区普惠性资源依然短缺,西部农村地区非普惠性民办园的比例高达67%。学前教育公共服务“公益普惠”程度不高,“入园贵”的问题尚未获得普遍的、根本性的解决。

  (三)学前教育财政性经费占比仍然较低

  当前我国学前教育财政性经费投入总体仍然过低。国际经验表明,学前三年毛入园率在80%以上的国家,财政性教育经费支出学前教育经费占比平均为9.67%;毛入园率在60%~80%之间的国家,财政性教育经费支出学前教育经费占比平均为7.73%。2014年,我国学前教育三年毛入园率已经达到70.5% ,但财政性学前教育经费2013年占比仅为3.5%。

  (四)学前教育发展的长效经费投入保障机制有待建立

  县级财政是当前区域内财政性学前教育经费的主要来源,区县政府是学前教育财政性经费投入的主体。对于不发达和欠发达地区,“以县为主”的投入体制重心过低,县级财政自给能力不足,难以维持学前教育可持续发展的长期投入。大多数公办园以及企事业单位、集体办幼儿园,缺乏必要的财政支持,幼儿园日常运转主要靠收费,办园条件普遍较差,家长负担较重,教师工资待遇低。

  (五)教师队伍建设需要进一步加强

  幼儿园教师数量仍然不足,不能满足学前教育快速发展的需要;师幼比平均为1:22,农村地区更低;专科以上学历教师占比还较低,农村地区不到50%,专业化水平有待提升;有幼教资格证的教师数量占比仅为50%左右;无证教师仍占30%左右,农村地区在44%左右;未评职称教师占70%左右;教师待遇偏低;公办幼儿园教职工编制数严重不足。由于编制、待遇问题长期得不到解决,保障程度差,流动性大,稳定性低,难以吸引优秀人才从事幼教事业。

  (六)提升幼儿园保教质量任务依然艰巨

  相当多的幼儿园教育“小学化”仍较严重。一些幼儿园办园行为不规范,安全、卫生事故时有发生。多数地方教育行政部门未设学前教育管理和教研部门,学前教育管理和指导力量单薄,难以适应由于幼儿园快速发展带来的日益繁重的管理和指导任务。

  三、对策建议

  (一)进一步强化和落实政府责任

  学前三年毛入园率和增长幅度、财政性学前教育经费总量、家长满意度等方面存在明显的省际差异,与地方政府对学前教育的重视程度有密切关系。建议进一步强化和落实政府发展学前教育的责任,把学前教育的发展成效纳入各级政府、尤其是一把手工作绩效考核的范围。

  (二)进一步加大对学前教育的投入

  进一步持续稳定加大对学前教育的财政性投入,把我国学前教育财政性经费占比从2013年的3.5%至少提高到7%,使学前教育财政性经费占比与当前我国学前三年教育的普及率以及2016年75%的目标相适应。

  (三)进一步建立保障学前教育可持续发展的长效机制

  调整和完善学前教育财政性经费的投入结构。在经济欠发达地区,财政投入的重心要上移,提升投入主体,完善省级统筹、以县为主的管理体制。

  切实落实“国十条”把学前教育经费列入财政预算的要求,加大对公办幼儿园、尤其是农村地区公办幼儿园的日常运行经费的投入,加大对教师工资社保、幼儿园玩教具图书、生均公用经费等的投入,确保幼儿园的良性运转和健康发展,缩小家长分担比例在园际之间的差距,体现教育公平。

  (四)进一步推动农村学前教育的发展

  农村要实现以财政投入为主,公办幼儿园为主,缩小城乡差距,重点解决好连片特困地区、少数民族地区、留守儿童集中地区学前教育资源短缺问题,为农村幼儿接受基本有质量的学前教育创造条件。

  (五)进一步提高学前教育公共服务的“公益普惠”程度

  进一步加大公办幼儿园的建设力度,理顺公办性质幼儿园的办园体制,把企事业单位办园和集体办园全部纳入教育部门公办园建设和管理;把“双50%以上”(即公办幼儿园数量占比50%以上和在公办幼儿园就读的幼儿占比50%以上)作为各地建设公益普惠的学前教育公共服务网络的考核指标,普遍提高我国学前教育公共服务“公益普惠”的水平。

  加强对普惠性民办幼儿园的认定、支持与监管,在通过财政补贴和收费管理引导民办幼儿园提供普惠性服务的同时要加强对普惠性民办幼儿园的质量管理与指导。

  (六)进一步提升幼儿园保教质量

  重视幼儿园教育质量的普遍提升。各地应严格执行《幼儿园教职工配备标准》,重视解决幼儿园大班额现象,为提高幼儿园教育质量创造客观条件;坚定不移遏制幼儿园教育“小学化”倾向,提升幼儿园保教实践的科学化水平;制定幼儿园教育质量评价标准,通过幼儿园教育质量评价提高幼儿园教育质量。

  (七)进一步加强教师队伍建设

  依法落实幼儿园教师待遇,完善幼儿园教师工资待遇保障机制,确保公办园和公办性质幼儿园非在编教师的收入不低于在编教师收入的80%。引导和监督民办幼儿园依法保障教师工资和待遇,足额足项为教师缴纳社会保险和住房公积金。

  健全公办幼儿园教职工编制核定和补充制度,补足配齐公办幼儿园专任教师编制。

  完善幼儿园教师职称评定制度。幼儿园教师职称应按照中小学教师职称系列设立,但考核晋升办法应当考虑幼儿园教师工作特点。消除职称晋升中公办与民办教师之间、在编与编外教师之间在机会上的不平等。

  进一步加强对农村地区幼儿园教师的全员培训,继续加大培训力度,增强培训实效;建立面向幼儿园卫生保健人员的专项持证培训;提供差异化的、更贴近幼儿园教师工作实际需要的在职培训。

  注:1、由于统计指标的调整,2011年开始采用乡村、镇区、城区的分类,故在此仅采用2011年以后公布的数据。
    2、由于同期乡村集体办园、事业单位办园、地方企业办园数量减少,新增幼儿园总数比新增教育部门办园和新增民办园之和略小,所以教育部门办园占比和民办园占比略大于百分之百。

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